Veiligheid historische zeilvloot - een opvolgingsonderzoek naar aanleiding van twee voorvallen in 2022

Toezicht op historische zeilvloot nog steeds onvoldoende

Het toezicht op de historische zeilvloot in Nederland, de zogeheten ‘bruine vloot’, is nog steeds onvoldoende. Dat stelt de Onderzoeksraad voor Veiligheid in een onderzoek naar aanleiding van twee ongelukken in 2022 en eerdere aanbevelingen van de Raad uit 2017. Door de gebreken in het toezicht is de vloot de afgelopen jaren niet aantoonbaar veiliger geworden.

In 2022 vonden aan boord van de historische zeilschepen Risico en Wilhelmina twee dodelijke ongelukken plaats. Op beide schepen kwam de giek terecht op passagiers. De Onderzoeksraad voor Veiligheid bracht in 2017 het rapport Mastbreuk Harlingen naar buiten. Na de ongelukken in 2022 besloot de Raad een opvolgingsonderzoek te doen om te zien of de aanbevelingen uit het rapport in 2017 zijn opgevolgd. Er zijn naar aanleiding van die aanbevelingen wel initiatieven genomen om de vloot veiliger te maken, maar het beoogde resultaat blijft volgens de Raad uit.

Overheidstoezicht

Het onderzoek laat zien dat het toezicht nog steeds gebreken kent. Passagiers die aan boord gaan van een historisch zeilschip moeten ervan uit kunnen gaan dat een schip veilig is. Daarvoor is het toezicht vanuit de overheid van groot belang. De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) houdt toezicht op de historische zeilvloot. In de praktijk wordt de inspectie en certificering uitbesteed aan drie keuringsbureaus. Deze bureaus worden op hun beurt getoetst door de Raad voor Accreditatie (RvA) of ze voldoen aan de juiste normen. Dit toezichtssysteem functioneert nog steeds onvoldoende. Er is veel ruimte voor interpretatie van de wet- en regelgeving, de bureaus zijn door beperkt ingevulde keuringsnormen niet goed uitgerust voor hun taak en schippers en eigenaren worden te weinig op hun verantwoordelijkheid aangesproken. De ILT vult volgens de Raad het toezicht beperkt in en kent hier ook te weinig prioriteit aan toe. Hierdoor kan de ILT niet haar verantwoordelijkheid waarmaken en garanderen dat de veiligheidscertificaten die keuringsbureaus afgeven ook aan de juiste kwaliteitseisen voldoen. Door dit gebrekkige toezicht kunnen schippers en eigenaren die wél de veiligheid aan boord van hun schip op orde hebben, niet aan consumenten tonen dat dit daadwerkelijk het geval is.

Deskundigheid

De Onderzoeksraad ziet dat de branchevereniging BBZ in de afgelopen jaren, in samenwerking met een aantal schippers, eigenaren en andere partijen, goede initiatieven heeft genomen om de veiligheid te verbeteren. Maar ondanks die inspanningen om de professionaliteit en het veiligheidsbewustzijn te verbeteren, bestaat er nog een groot verschil in kennis en deskundigheid tussen de diverse schippers en eigenaren. Dat onderscheid in professionaliteit zorgt voor veiligheidsrisico’s. Schippers  die de veiligheid al hoog in het vaandel hebben staan verdienen volgens de Raad erkenning en ondersteuning van de ILT, keuringsbureaus en de branchevereniging. Initiatieven zoals het uitwisselen van praktische veiligheidskennis door de verschillende organisaties moeten daarom meer gestimuleerd en ondersteund worden.

Aanbevelingen

Op basis van het onderzoek Mastbreuk Harlingen in 2017 heeft de Onderzoeksraad destijds aanbevelingen gedaan die de veiligheid aan boord van de historische zeilvloot moest verbeteren. De Raad richtte zich in dat rapport met vier aanbevelingen op verschillende partijen die verantwoordelijk zijn voor de veiligheid in de sector en het implementeren van veranderingen.

Het geheel van de schippers/eigenaren, de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT), de keuringsbureaus, Raad voor Accreditatie en de branchevereniging, vormt het systeem dat moet zorgen voor een sluitende aanpak waarmee ze de veiligheidsrisico’s op de historische zeilschepen zo klein mogelijk houden.

Dit onderzoek laat zien dat het systeem – ook na diverse voorvallen in de afgelopen jaren en het onderzoek Mastbreuk Harlingen – nog steeds hiaten kent. De aanbevelingen vanuit Mastbreuk Harlingen blijven daarom onverkort gelden. De aandacht voor veiligheid is vrijblijvend en dat biedt binnen het hele systeem ruimte voor eigen interpretatie en maakt dat veiligheidskritische componenten binnen de historische zeilvloot kwetsbaar zijn. Daarnaast blijft de kennis en expertise onder schippers en eigenaren van de historische zeilvloot van wisselend niveau. De ILT vult haar tweedelijnstoezicht beperkt in en het ontbreekt aan een duidelijke samenhang in de taakverdeling tussen de ILT en de Raad voor Accreditatie.

Naast de individuele verantwoordelijkheid die elke partij heeft in dit stelsel, is er één partij als stelselverantwoordelijke die zorg moet dragen dat hiaten bij en binnen het toezicht onderkend en weggenomen worden, om zo te zorgen dat het toezicht een effectief systeem is en blijft. Daarom doet de Onderzoeksraad op basis van dit opvolgingsonderzoek de volgende aanbeveling aan deze stelselverantwoordelijke:

Aan de minister van Infrastructuur en Waterstaat:

1. Zorg dat de Raad voor Accreditatie en Inspectie Leefomgeving en Transport op basis van een gezamenlijke taakopvatting hun verantwoordelijkheid invullen voor het toezicht op de historische zeilvloot. Zorg daarbij dat alle relevante rollen binnen het toezichtproces belegd zijn en dat het toezicht in de praktijk geborgd is.
2. Leg aanvullend op de ES-TRIN de professionele eisen vast die passen bij de mate van commerciële uitbating binnen de historische zeilvloot. Maak daarbij gebruik van de branchenormen die door de sector zelf zijn en worden ontwikkeld.
   
   
3. Zorg dat veiligheidseisen die relevant zijn voor de historische zeilvloot actueel blijven. Alle betrokken partijen moeten daarvoor continu de meest recente ontwikkelingen volgen en zo nodig de eisen aanpassen. Maak de uitkomst hiervan algemeen bekend zodat schippers weten waar zij op moeten acteren.
   
   
4. Richt een systeem in waarbij het hoofdcertificaat ongeldig wordt bij het verlopen van deelcertificaten/bewijzen en handhaaf hier op.

Van de andere partijen (schippers/eigenaren, de BBZ, keuringsbureaus en RvA) mag verwacht worden dat zij niet afwachten tot de minister van IenW en de ILT de aanbevelingen opvolgen. Zij moeten hun eigen verantwoordelijkheid invullen door de lessen uit dit onderzoek en het onderzoek Mastbreuk Harlingen ter harte te nemen en daarop acties in gang te zetten.